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Análisis

Para reformar la zona euro hay que cambiar las políticas económicas

Necesitamos ampliar de forma radical la democracia en la toma de decisiones y abandonar las ‘reformas estructurales orientadas al mercado’ como única propuesta

Jorge Uxó (La paradoja de Kaldor) 27/06/2018

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Al acabar este año se habrán cumplido dos décadas desde que la unión monetaria dio sus primeros pasos, cuando el BCE asumió la política monetaria única y se fijaron “irrevocablemente” los tipos de cambio de las monedas nacionales de sus primeros miembros. Y no podemos decir que esta efeméride se vaya a celebrar en un clima de euforia por su funcionamiento y por los logros obtenidos. Más bien al contrario, y ello por tres razones principales.

En primer lugar, porque los resultados económicos han sido muy insatisfactorios para la mayoría de los ciudadanos en aquellos aspectos que más influyen en su bienestar (el crecimiento de sus ingresos, la tasa de paro y la calidad del empleo, o los servicios públicos a los que tienen acceso y las políticas sociales que deberían protegerlos en caso de necesidad).

En segundo lugar, porque estos malos resultados son la consecuencia de la aplicación de unas políticas económicas equivocadas y contraproducentes –la austeridad fiscal y la devaluación salarial como respuesta a la crisis económica– que además están profundamente enraizadas en el propio diseño fundacional de la unión monetaria, como veremos enseguida.

Y, en tercer lugar, porque las principales decisiones sobre estas políticas económicas se han adoptado –e impuesto– sin que haya tenido lugar un debate genuinamente democrático sobre las opciones disponibles, y frecuentemente al margen o en contra de los propios parlamentos nacionales, representantes de la soberanía popular. Para los ciudadanos de la zona euro, recuperar la capacidad de influencia en las decisiones que afectan a su bienestar se ha convertido en un objetivo prioritario.

sería conveniente establecer una especie de cláusula de “condicionalidad democrática” para asegurar el control parlamentario en su elección y rendición de cuentas

Aunque el discurso oficial sigue haciendo referencia a unas perspectivas económicas favorables (se ha recuperado un crecimiento económico próximo al 2%) y a que las políticas económicas han obtenido “resultados muy buenos en toda la Unión” (Jean-Claude Juncker, discurso sobre el Estado de la Unión, 2017), lo cierto es que la abundancia de propuestas de reforma de la zona euro es un reconocimiento implícito de estos problemas de funcionamiento.

Entre estas propuestas, las que en mayor medida han centrado el debate han sido las que la propia Comisión Europea formuló en 2017, y las que el presidente Macron enunció casi simultáneamente en su conocido discurso de La Sorbona. Concretamente, los dos aspectos que están ocupando un mayor espacio son la posibilidad de crear un presupuesto común para la estabilización o la financiación de algunas inversiones, y la reforma del MEDE, que es el mecanismo encargado de conceder créditos a los países con dificultades para financiarse en los mercados.

En el momento de escribir estas líneas aún se desconoce si finalmente se alcanzará un acuerdo para empezar a ponerlas en marcha, ni cuál será su alcance final (aunque sí sabemos que el acuerdo franco-alemán del 19 de junio ya rebajaba considerablemente su ambición, y que, aun así, al menos 12 países liderados por Holanda han manifestado en el Eurogrupo su oposición). Nuestro objetivo aquí, por eso, no es analizarlas en detalle, pero sí formularnos la siguiente pregunta: ¿responden estas propuestas al cambio que realmente necesita la zona euro para cambiar los resultados tan insatisfactorios que se han registrado, sobre todo, en estos últimos diez años, que han sido una auténtica “década perdida” para muchos de sus miembros?

En nuestra opinión, tienen dos debilidades principales: no cuestionan de verdad la orientación de las políticas económicas que se han venido aplicando hasta ahora, ni abordan los serios problemas democráticos de las instituciones europeas.

Respecto a lo primero, con frecuencia se dice que el problema de la zona euro es un “diseño institucional incompleto”, y eso es lo que se trataría de resolver ahora. Y es cierto que los mecanismos de gobernanza del euro son manifiestamente mejorables, y que algunas propuestas que se formulan –como los avances hacia una mayor unión fiscal– son necesarias. Sin embargo, las causas de los malos resultados de la unión monetaria son mucho más profundas, y tienen que ver con las políticas económicas que se impulsan con esos mecanismos.

Uno de los aspectos principales de esta orientación de política económica es el papel central, casi exclusivo, que se concede a las “reformas estructurales orientadas al mercado”, y especialmente a la flexibilidad de los mercados de trabajo. Esta vía es concebida como un instrumento útil tanto para elevar a medio plazo los niveles de renta y empleo como, especialmente, para asegurar una rápida estabilización de las economías de la zona euro en caso de que experimenten algún tipo de shock. Sin embargo, la experiencia acumulada muestra una realidad bien distinta: muchas de estas reformas tienen enormes costes sociales, al tiempo que una dudosa eficacia para elevar el crecimiento, reducir el desempleo o promover la convergencia real. Por el contrario, la transformación productiva de las economías con una estructura más débil, o la capacidad para enfrentarse a desafíos actuales como la transición energética o la digitalización, requieren que la inversión pública desempeñe un papel estratégico y que se implementen políticas industriales activas. En el contexto de austeridad que impone Bruselas, estos instrumentos quedan inhabilitados.

Respecto a la estabilización de las economías, la imposibilidad de seguir usando el tipo de interés o el tipo de cambio debería suponer que la política fiscal jugase un papel importante tanto para la estabilidad de la economía a corto plazo como para promover el crecimiento a medio plazo. Sin embargo, el Pacto de Estabilidad de Crecimiento primero, y el Pacto Fiscal después, se han diseñado precisamente con la intención contraria: limitar el papel de las políticas fiscales nacionales, imponiendo dogmáticamente una visión muy limitada en la que lo único relevante es asegurar el “equilibrio presupuestario”. A esto se añade la falta de cualquier mecanismo europeo de estabilización o la pérdida de respaldo de las deudas públicas por parte del banco central, lo que somete a los gobiernos nacionales a una gran debilidad y a una fuerte dependencia de los mercados financieros precisamente cuanto más se necesita su intervención.

Finalmente, se promueve el uso intencionado de la devaluación salarial –asociada a una intensa precarización de las condiciones laborales– para lograr ventajas competitivas que permitan, supuestamente, el crecimiento de las exportaciones como motor del crecimiento y de reducción de la deuda externa. Pero el resultado ha sido, más bien, una fuerte competencia a la baja en los salarios, lo que deprime la demanda interna, agrava la crisis y aumenta la desigualdad, con unos déficits comerciales que se reducen, principalmente, por el efecto que esa menor demanda interna tiene sobre las importaciones.

es evidente que ni Macron se plantea realmente un cambio en estas políticas económicas ni la ambición de las propuestas formuladas tiene la potencia suficiente para propiciarlo a nivel europeo

Visto desde esta perspectiva, es evidente que ni Macron se plantea realmente un cambio en estas políticas económicas –por sus hechos lo conoceréis: en Francia está promoviendo una reforma laboral inspirada en la española y una política de austeridad fiscal basada en privatizaciones, bajadas de impuestos a las empresas y reducción de los servicios público– ni la ambición de las propuestas formuladas tiene la potencia suficiente para propiciarlo a nivel europeo. Pero esta es precisamente la reforma que necesita la zona euro: no persistir en las mismas políticas económicas.

Sin ánimo de exhaustividad, una reforma de la zona euro que persiga realmente este cambio de orientación debería atender al menos a las siguientes cuatro prioridades:

1. Permitir que la política fiscal pueda desempeñar dos funciones principales: la estabilización macroeconómica y la financiación de amplios programas de inversión productiva y de los servicios públicos fundamentales. La creación de un presupuesto común de un tamaño suficiente, incluyendo un seguro de desempleo europeo, y con capacidad para endeudarse sería sin duda un paso necesario. Pero, siendo realistas, los avances que puedan lograrse por esta vía no serán suficientes para sustituir el papel activo que deben desempeñar las políticas fiscales nacionales. Por ello, también es necesario reformar profundamente las actuales reglas fiscales, renunciando a establecer de forma arbitraria los mismos objetivos o límites al déficit público para todos los países.

2. Reformar el Banco Central Europeo, primero para ampliar sus objetivos e incluir junto a la estabilidad de precios la estabilidad del empleo y la estabilidad financiera, y segundo para garantizar que desempeña adecuadamente el papel de prestamista en última instancia no solo de los bancos, sino también de los tesoros nacionales. El BCE ha acabado desempeñando implícitamente esta función a lo largo de la crisis, demostrando su importancia, pero la cuestión fundamental es que esto sea reconocido explícitamente entre sus funciones.

3. Promover un crecimiento adecuado de los salarios, renunciando a utilizar la devaluación interna como un instrumento para obtener ventajas competitivas. Es obvio que en el actual marco de políticas económicas de la zona euro los salarios son vistos principalmente como un mecanismo de ajuste de la competitividad. Es importante, por el contrario, que se reconozca la necesidad de coordinar las políticas salariales y su importancia para el sostenimiento de la demanda interna. Una medida importante podría ser establecer como obligatoria la recomendación de la Carta Social Europea para que el salario mínimo alcance en todos los países al menos el 60% del salario mediano.

4. Instaurar un mecanismo simétrico de eliminación de los desequilibrios por cuenta corriente que no haga recaer todo el peso del ajuste –como hasta ahora– en los países deficitarios, y que se centre en la transformación productiva de las economías estructuralmente más débiles y favorezca la convergencia real.

Junto a este cuestionamiento de las políticas económicas que se han venido aplicando, una verdadera reforma de la gobernanza de la zona euro debe impulsar una ampliación radical de la democracia en la toma de decisiones. Algunas de las medidas que se proponen –como la ampliación de algunos poderes del MEDE para fijar la condicionalidad para recibir préstamos en situaciones de crisis– no van acompañadas de un mayor control de esas decisiones. Por ello, sería conveniente establecer una especie de cláusula de “condicionalidad democrática”, según la cual cualquier modificación en la gobernanza de la zona euro, o la creación de cualquier nueva institución u organismo, debe asegurar el control parlamentario en su elección y rendición de cuentas.

El debate actual sobre la reforma del euro tiene algunos elementos técnicos –los detalles sobre cómo se implementa cada una de las propuestas– pero va mucho más allá de acertar con el “diseño institucional adecuado”. Es un debate fundamentalmente político, en el que suelen establecerse con demasiada facilidad dos únicas posiciones: la de aquellos que quieren “avanzar” en el proceso de “mejora” de la unión monetaria, y la de aquellos que se “resisten”, bien porque prefieren mantener el statu quo (por ejemplo, los gobiernos de Alemania y otros países del centro, como Holanda, Finlandia o Austria), bien porque son partidarios incluso de un repliegue nacional. Planteado de esta forma tan binaria, propuestas como las de la Comisión y Macron son presentadas incluso en ciertos ámbitos como un cierto “progresismo pro-europeo”.

Sin embargo, su falta de cuestionamiento de las políticas económicas aplicadas hasta ahora y la nula ambición para mejorar el respeto en la toma de decisiones a la deliberación democrática son sus dos grandes debilidades. Y, a nuestro juicio, los ingredientes con los que empezar a construir un verdadero polo alternativo que permita avanzar en la construcción de otra unión monetaria desde posiciones progresistas a la vez que se resiste al auge de la extrema derecha.

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Jorge Uxó es profesor de Teoría Económica en la Universidad de Castilla – La Mancha. Forma parte de la  paradojadekaldor.com

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