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Desde la victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales de Estados Unidos, muchos han sido quienes han intentado aplacar sus temores, nada irreales, acudiendo al aparentemente consolidado sistema constitucional norteamericano. Y es que, efectivamente, si hay algo que ha caracterizado siempre a la democracia estadounidense ha sido la ingeniería constitucional que despliega su Constitución con el objetivo de limitar el despotismo a través de su sistema de chekcs and balances. Los “Padres Fundadores” fueron muy conscientes de que estaban construyendo una nueva República en un escenario hasta entonces presidido por Reyes y anquilosados privilegios que escondían las más viles arbitrariedades del poder, por lo que su objetivo en la construcción de los pilares del nuevo Estado fue siempre el diseño de un marco jurídico-constitucional que evitara no solo la posibilidad de que nuevos déspotas realistas se hicieran con las riendas de toda la estructura política, sino también, en la clásica línea del liberalismo, que las mayorías se valieran de su predominancia temporal para aplastar a las minorías.

Las elecciones periódicas, la separación del poder legislativo en dos cámaras con diferentes medios de elección, las débiles funciones encomendadas al Presidente y el poder otorgado a la judicatura (y, sobre todo, a la Corte Suprema), conformaban y conforman un andamiaje institucional diseñado para aplacar, en gran medida, las opiniones cambiantes de las mayorías políticas alternativas…con lo que además ello conlleva desde el prisma democrático al intentar encauzar la legitimidad política en marcos de legalidad prestablecidos. Sea como fuere, el objetivo parece haber funcionado a lo largo de sus más de doscientos años de historia donde, a diferencia de la vieja Europa, el marco constitucional ha conseguido evitar, con mayor o menor éxito, la concentración tiránica del poder y las dictaduras.

Existen dos formas de enmendar la vetusta Carta Magna: a través del Congreso o de una convención constituyente

Sin embargo… ¿este marco es del todo inmutable? La respuesta nos la ofrece el artículo V de la propia Constitución, donde se recogen sus posibilidades de reforma combinando la legitimidad nacional con la de los Estados. Existen así dos formas de enmendar la vetusta Carta Magna: a través del Congreso, cuando las dos cámaras (la de Representantes y el Senado) aprueben por dos tercios una enmienda, que luego ha de ser ratificada por tres cuartos de los Estados; o a través de una convención constituyente, cuando dos tercios de los Estados requieran su convocatoria y sea posteriormente también ratificada en convenciones estatales. 

Hasta ahora, las veintisiete enmiendas a la Constitución han sido aprobadas a través del primer método, es decir, con la iniciativa y aprobación del Congreso, y nunca, en más de dos siglos de historia constitucional, los Estados han sido capaces de ponerse de acuerdo para reunir la mayoría suficiente con el objetivo de convocar a convención, lo que ha posibilitado que la sustancia institucional de la Constitución se mantenga inalterada al haber acogido sólo enmiendas parciales elaboradas por los propios poderes constituidos. No obstante, la posibilidad ha dejado de ser remota y ya se vislumbra la posibilidad en un futuro cercano de que Estados Unidos tenga que afrontar su primera asamblea constituyente. Y ello es debido, aunque pueda parecer extraño, al mantra neoliberal de la estabilidad presupuestaria (balanced budget).

En este sentido, uno de los motivos que explicaban el hecho de que los Estados nunca hubieran logrado la mayoría de dos tercios para convocar una constituyente descansa en la divergencia de intereses contrapuestos que presentan. De la región de Nueva Inglaterra al medio oeste, o de California a Florida, las diferencias políticas y socioeconómicas son abismales, y pareciera no haber existido nunca un motivo real de consenso para aunar en torno a un objetivo común a dos tercios de los Estados, es decir, y a día de hoy, a 34. No obstante, el temor de muchos de ellos hacia el expansionismo del poder federal, que subyace en toda la historia constitucional de los Estados Unidos y que estalló, literalmente, en la Guerra de Sucesión, sí consiguió a finales de los 70 reunir un número nada despreciable de ellos para introducir en la Constitución, vía convención, la regla de la estabilidad presupuestaria (Golden rule) con la que atar presupuestariamente a Washington y frenar la expansión que ha protagonizado en el seno del sistema constitucional desde el New Deal.

La imposibilidad de aprobar un límite constitucional al gasto federal hizo que los Estados intentaran activar el olvidado artículo V de la Constitución

La imposibilidad de que el Congreso, calificado entonces como un “establishment derrochador” por quienes abanderaban la iniciativa pro-convención, aprobara por sí mismo un límite constitucional al gasto federal que implicara equilibrar el presupuesto y luchar contra el déficit, hizo que los Estados intentaran activar la casi olvidada segunda previsión del artículo V de la Constitución. Aupados por un fuerte movimiento agrupado en torno a la conservadora National Taxpayers Union (NTU), a figuras carismáticas como el gobernador demócrata de California, Jerry Brown, y a think tanks neoliberales como la Heritage Foundation, los Estados comenzaron a enviar requerimientos, uno tras otro, para que se convocara la convención. Y estuvieron, de hecho, a punto de conseguirlo durante la presidencia de Jimmy Carter (1977-1981), cuando el número de Estados rozó el mínimo exigido. No obstante, la oposición de las estructuras de ambos partidos a la enmienda logró frenar el proceso y “congelarlo” durante las siguientes décadas, basándose no tanto en objeciones económicas a la posibilidad de que la Constitución consagrara el déficit cero, sino sobre todo en la incertidumbre que rodeaba la propia institución de la asamblea constitucional.

En efecto, a la ausencia de antecedentes se suma la parquedad y hasta ambigüedad del escueto artículo V de la Constitución, que no explicita ni cómo ha de ser la convocatoria ni cuál es el alcance real del poder de una convención activada bajo su manto. Los partidarios de la misma, desde finales de los 70, han venido sosteniendo que ésta estaría limitada únicamente a la aprobación de la estabilidad presupuestaria en el nivel federal, pero el consenso entre los académicos y expertos constitucionalistas, y aun entre los propios jueces más conservadores de la Corte Suprema, es que sería la incertidumbre y la práctica diaria de la convención lo que la presidiría, pues por su propia naturaleza, la de ser expresión de la soberanía popular, no podría estar limitada por restricciones externas, y más cuando éstas ni siquiera aparecen implícitamente en el texto habilitante del artículo V. Es decir, la convocatoria de una convención con el objetivo de constitucionalizar la estabilidad presupuestaria a nivel federal podría abrir la “caja de Pandora” de la propia Constitución…como no se ha hecho nunca desde su aprobación en Filadelfia. Y el “peligro”, si así se considera, no sólo no se ha despejado con la derrota de la iniciativa a finales de los 70, sino que está ahora más presente que nunca.

Los impuestos quedarían atados constitucionalmente bajo unas renovadas exigencias de consenso 

Por extraño que parezca, la falta de previsión normativa de la Constitución al respecto permite que las solicitudes o requerimientos que en su día enviaron los Estados para llamar a la convención no hayan decaído y continúen teniendo vigencia. Solo una decisión explícita de los propios Estados sobre ese requerimiento puede revocarlo, lo cual ha venido ocurriendo, con altibajos, desde Carter, y a día de hoy son 28 Estados los que mantienen su proposición. Sólo faltan, por tanto, 6 para alcanzar el mínimo requerido, 34. El último en sumarse al conjunto de requerimientos estatales ha sido el Estado de Oklahoma, en abril de este mismo año. Las perspectivas son, además, alentadoras para el movimiento pro-convención, al reforzarse éste en los últimos años como consecuencia de la crisis económica, el aumento del gasto y la deuda federales y, sobre todo, la expansión de los ultraconservadores en el seno del Partido Republicano. La principal plataforma que sirve de lobby a favor de una Balanced Budget Amendment tiene de presidente, de hecho, a una destacada figura del Tea Party, que ya ha manifestado su esperanza, fundada en la actual hegemonía republicana en los Estados Unidos, de que se alcance el número necesario de Estados durante el próximo año. De hecho, ya han elaborado incluso un borrador de reglamento de la hipotética convención ante el vacío normativo existente. La constitucionalización de la Golden rule podría además venir acompañada, como hacía el borrador de enmienda de 1995 que elaboró el Senado sobre la materia, de un blindaje cualificado de los impuestos federales, por el que se exigiría desde la Constitución una mayoría reforzada en ambas cámaras para elevarlos. El principal mecanismo de redistribución de la riqueza, los impuestos, quedaría así atado constitucionalmente bajo unas renovadas exigencias de consenso que esconden, en el fondo, sus dificultades para conseguirlo.

Los republicanos no sólo controlan ahora las dos cámaras del Congreso, sino que tienen la Presidencia (y con qué sujeto…) y posiblemente, en los próximos cuatro años, consigan una holgada mayoría en el seno de la Corte Suprema, probable árbitro ante futuras interpretaciones del verdadero alcance del artículo V y, por tanto, de los límites que puede o no tener una convención constituyente. La posibilidad está sobre la mesa y la posterior ratificación estatal que se precisa, aunque añade un plus de complejidad, no garantiza que se impida una reforma regresiva de calado.  El consenso sobre la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria a nivel federal, a pesar de todas las consecuencias económicas que puede desplegar y de las dudas técnico-jurídicas que presenta, es cada vez más elevado en las estructuras del Partido Republicano, y las incertidumbres que rodean a una convención constitucional pueden ser “resueltas” por quienes son sus partidarios. Además, la posibilidad de blindar la capacidad fiscal de la Federación bajo mayorías cualificadas protegería el statu quo tributario y dificultaría, en grado sumo, futuras políticas redistributivas. Caso de producirse una convención con estos objetivos… ¿resistiría el marco institucional diseñado por Madison y sus “Founding Fathers” ante la nueva ola ultraconservadora?

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Gabriel Moreno González. Investigador en Derecho Constitucional. Universitat de València.