1.- Hablar en España de los Acuerdos con la Santa es hablar de una cuestión debatida y debatible, tanto por lo que se refiere a las materias en ellos tratados como a la continuidad de su vigencia. Las elecciones generales del próximo 20 de diciembre han hecho reaparecer el tema y las posiciones de los distintos partidos políticos que concurren a las mismas, recogidas en sus respectivos programas (con excepción del Partido Popular, que no dice nada al respecto), se han incorporado al debate de la campaña electoral y su continuidad está puesta en duda. Así, mientras unos anuncian su modificación (UPyD), o bien su revisión (Ciudadanos), otros proponen su anulación (IU) e, incluso, su denuncia (PSOE y Podemos); y todos lo hacen sobre la base de acomodarlos al modelo constitucional en materia religiosa, que no sería otro que el de un Estado laico. Sin embargo, lo que resulta curioso es que el prototipo de Estado laico al que la mayoría desea asemejarse, sobre todo los partidos de izquierdas, no es otro que el francés, olvidando --primero-- que el modelo francés se aproxima más al laicismo que a la laicidad consagrada en nuestra Constitución (Art. 16.3 CE), y --segundo-- que la “muy laica” Francia, aunque solo sea para Alsacia y Lorena, tiene EN VIGOR un Concordato con la Santa Sede, que data de 1801. En todo caso, dichos Acuerdos son criticados por múltiples motivos, entre los que cabe destacar la afirmación de que resultan una reminiscencia del pasado y una continuidad del poder y de los privilegios de la Iglesia católica en la España actual o la de que constituyen un factor de desigualdad respecto de otras iglesias o confesiones religiosas así como respecto de otras creencias. Por todo ello, desde ámbitos ideológicos muy diferentes, se alza la voz solicitando su denuncia o, al menos, su revisión. No cabe duda, por tanto, de que se trata de una cuestión que, a juicio de la mayoría de los partidos políticos, requiere una respuesta en la próxima legislatura, cuyo contenido dependerá de los resultados electorales.  

No obstante, para adoptar dicha respuesta –de fuerte calado ideológico-- el futuro Gobierno y las Cortes Generales salidas de las urnas habrán de tener en cuenta igualmente otros elementos de carácter técnico cuyo significado no es menor. Las opciones sobre cuál sea el futuro de los Acuerdos con la Santa Sede son múltiples y, para tomar una decisión que tendrá consecuencias (jurídicas y políticas) tras su adopción, conviene clarificar algunos conceptos sobre los que se proyecta de forma constante una nebulosa que, lejos de beneficiar a la solución del problema, la complica sobremanera.

¿Qué entendemos como “Acuerdos con la Santa Sede”? Con dicha expresión se hace referencia a un conjunto de convenios, todos ellos tratados internacionales, adoptados en  distintas fechas, que han de contemplarse cada uno de ellos de manera aislada e independiente, lo que les aleja de lo que tradicionalmente se ha denominado “Concordato”. En la actualidad, hay en vigor siete Acuerdos (entre los que no está el Concordato de 1953) entre el Estado español y la Santa Sede, a saber: el Convenio sobre reconocimiento, a efectos civiles, de estudios no eclesiásticos, realizados en Universidades de la Iglesia, de 5 de abril de 1962; el Acuerdo relativo a la renuncia de los privilegios de fuero y nombramiento de cargos eclesiásticos, de 19 de agosto de 1976; los cuatro Acuerdos, de 3 de enero de 1979, sobre Asuntos Jurídicos (AAJ), Enseñanza y Asuntos Culturales (AEAC), Asistencia Religiosa a las Fuerzas Armadas y Servicio Militar de Clérigos y Religiosos (AAR) y sobre Asuntos Económicos (AAE), y el Acuerdo sobre Asuntos de interés común en Tierra Santa, de 21 de diciembre de 1994.

2.- En cuanto a las propuestas realizadas, se trata de cuatro soluciones distintas que se concretan en las siguientes fórmulas: enmienda parcial de los Acuerdos, modificación total de los acuerdos que serían sustituidos por nuevos tratados, denuncia de los Acuerdos sin que sean sustituidos por otros y declaración de nulidad de los Acuerdos. Cada una de ellas responde a distintas características y producirá diferentes efectos jurídico-políticos, incluido el modelo de relación de España con la Santa Sede y, por tanto, con la Iglesia católica.

En la práctica, las dos primeras opciones responden a un mismo modelo y responden a una misma problemática. Así, tanto la  “enmienda parcial” como la “revisión completa” de los Acuerdos, en tanto que tratados internacionales, implican una modificación sustantiva en tratados internacionales ya existentes y, por tanto, su celebración deberá tener en cuenta las normas relativas a la celebración de los tratados que obligan a España, tanto de derecho internacional como de derecho interno. El procedimiento en estos dos casos sería el mismo que el seguido en 1978 para su aprobación, esto es, la conformación de delegaciones diplomáticas por ambas Partes que abordarían la materia o materias a modificar o revisar y, tras alcanzar el acuerdo en la nueva redacción del Acuerdo (o de alguna de sus disposiciones), habría de procederse por ambas partes a su ratificación. En el caso de España, el nuevo tratado deberá ser sometido a la autorización de las Cortes para su ratificación por tratarse de una categoría de tratados incluida en la lista del artículo 94.1 de la Constitución. Sólo tras obtener la citada autorización, que se producirá en votación única de cada una de las Cámaras mediante mayoría simple, el ejecutivo estará habilitado para ratificar el nuevo Acuerdo.

La opción de la denuncia, por su parte, nos sitúa ante una modalidad de terminación de los Acuerdos, mediante la cual “España [haría] constar su consentimiento para dar por finalizadas respecto de sí misma las obligaciones derivadas del [Acuerdo]” (Art. 2 Ley de la 25/2014). Para poner en marcha el mecanismo de la denuncia resulta necesario que el Ministro de Asuntos Exteriores, en coordinación con el Ministro de Justicia, lo proponga y que el Consejo de Ministros lo acuerde (Art. 37.1 Ley 25/2014), y que las Cortes Generales mediante mayoría simple de cada una de las dos Cámaras autorizase la denuncia, ya que conforme al derecho español aplicable la denuncia debe seguir el mismo procedimiento que se siguió en su día para tramitar el tratado que se pretende denunciar (Ley 25/14) (Art. 94.2 de la CE).

En todo caso, la denuncia deberá ser conforme a las normas previstas en el Derecho Internacional, ya que el artículo 96.1 de la Constitución española obliga a ello. A este respecto, resulta especialmente relevante el artículo 56 del Convenio de Viena sobre los Tratados, en el que España es parte, conforme al cual

“1. Un tratado que no contenga disposiciones sobre su terminación ni prevea la denuncia o el retiro del mismo, no podrá ser objeto de denuncia o de retiro a menos:

a) que conste que fue intención de las partes admitir la posibilidad de denuncia o de retiro: o

b) que el derecho de denuncia o de retiro pueda inferirse de la naturaleza del tratado.

2. Una parte deberá notificar con doce meses por lo menos de antelación su intención de denunciar un tratado o de retirarse de él conforme al párrafo 1”.

Teniendo en cuenta que los Acuerdos con la Santa Sede no contemplan expresamente la posibilidad de denuncia, será preciso identificar si “fue intención de las partes admitir [tal] posibilidad”. En este sentido, la práctica seguida por la Santa Sede respecto de la denuncia de los concordatos o acuerdos e, incluso, la propia práctica bilateral España/Santa Sede, ponen en cuestión que ambas partes previeran en su día la posibilidad de la denuncia. En consecuencia, parece difícil que la denuncia pueda ser ejercida unilateralmente por las autoridades españolas. En todo caso, si las Cortes Generales dieran su autorización al Gobierno para proceder a la denuncia, éste debería notificarlo a la Santa Sede y dicha denuncia no produciría efectos en ningún caso antes de transcurrido un año.

La cuestión que se plantearía, entonces, es la posición que respecto a la denuncia adoptaría la Santa Sede, ya que ésta podría alegar la invalidez de la misma conforme al Derecho internacional y por tanto la no aceptación de sus efectos. En este sentido, ha de tenerse en cuenta que la práctica de la Santa Sede se orienta a favor de la no aceptación de las denuncias unilaterales como medio jurídicamente válido para terminar sus acuerdos, decantándose en los casos en que se ha producido por la presentación de una protesta formal ante el Estado en cuestión. Este fue, v.gr., el trámite seguido por Pío XI, a través de las Encíclicas Mit brennender Sorge, en 1937, ante Alemania en tiempos del nazismo y Non abbiamo bisogno, en 1938, ante Italia en tiempos del fascismo, respecto a los Concordatos alemán e italiano, de 1933 y 1929, respectivamente.

Finalmente, la propuesta de proceder a la declaración de nulidad (“anulación”) de los Acuerdos supone reconocer la existencia de un vicio en el consentimiento manifestado por una de las Partes, en este caso, el Estado español, de tal manera que los Acuerdos (de 1979) nunca habrían existido. En este sentido, algunos expertos entienden que los Acuerdos de 1979 son plenamente nulos porque fueron elaborados al mismo tiempo que la Constitución española de 1978 y no se acomodan a los principios y reglas de la misma. En efecto, es un hecho que los Acuerdos con la Santa Sede se tramitaron al mismo tiempo que la Constitución española, pero desde un punto de vista formal se cumplieron todos los requisitos establecidos en la Constitución para su válida celebración (Art. 94.2 de la CE).

Además, las autorizaciones parlamentarias para celebrar los Acuerdos obtuvieron una muy amplia mayoría en las correspondientes votaciones en las Cortes Generales, lo que pone de manifiesto el consenso alcanzado al respecto. Así, el AAJ fue aprobado por el Congreso con 293 votos a favor, 2 en contra y 2 abstenciones, y por el Senado con 186 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención; el AAR fue aprobado por el Congreso con 294 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención, y por el Senado con 188 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstención, y, por último, el AAE fue aprobado por el Congreso con 279 votos a favor, 21 en contra y 5 abstenciones y por el Senado con 188 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstención. La única excepción a esta amplia mayoría se produjo en relación con el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, donde los votos en contra alcanzaron una relevancia importante: en el Congreso fue aprobado por 178 votos a favor, 125 en contra y 1 abstención, y por el Senado con 126 a favor, 61 en contra y ninguna abstención.

Junto a ello, ha de precisarse que España no prestó el consentimiento hasta 4 de diciembre de 1979, tras el oportuno procedimiento parlamentario conforme a la Constitución de 1978, entonces ya en vigor, siendo válidamente publicados en el Boletín Oficial del Estado de 15 de diciembre de 1979. Desde esta perspectiva, resulta difícil concluir la existencia de un vicio de nulidad por incumplimiento de las reglas constitucionalmente previstas para determinar la competencia y el procedimiento para la celebración de los tratados. A ello se une el hecho de que el propio Tribunal Constitucional, en las ocasiones en que ha tenido que pronunciarse sobre alguna cuestión relacionada con los Acuerdos (matrimonio canónico, capellanes castrenses, enseñanza de la religión católica, idoneidad del profesorado, régimen económico de la Iglesia católica), nunca ha puesto en duda su constitucionalidad, lo que de haberse producido sí hubiera hecho necesaria una revisión, ya que su declaración de inconstitucionalidad implicaría su inmediata inaplicación en España. Sin embargo, no es este el momento ni tenemos espacio para abordar las materias reseñadas que están o que han dado lugar al origen del problema.

3.- Una última cuestión es la relacionada con las consecuencias que las medidas propuestas supondrían. A este respecto, es necesario precisar que no es lo mismo que la medida que se adopte sea la modificación o revisión a que ésta sea la denuncia. Las dos primeras suponen el mantenimiento y la continuidad del modelo bilateral pacticio de relaciones entre España y la Iglesia católica, ya que lo que se produciría es una mera sustitución bien de un precepto bien de un acuerdo por otro. Aunque con un contenido nuevo, las relaciones bilaterales seguirían en vigor.

Situación distinta es el supuesto de la denuncia, ya que ésta afectaría a todos y cada uno de los Acuerdos ahora en vigor que desaparecerían sin ser sustituidos por otros. En consecuencia, el sistema pacticio tal y como ahora se entiende tocaría a su fin, lo que es perfectamente constitucional. Puede darse el caso de que éste sea sustituido por una nueva Ley general y común de Libertad Religiosa, en cuyo caso el modelo podría ser calificado de “estrictamente unilateral”. También se podría optar por relegar las normas pacticias a un papel secundario no sólo dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español, sino también en cuanto a las materias abordadas en éllas.

Aunque ambas fórmulas son compatibles con la Constitución, en las páginas precedentes se ha puesto de manifiesto que la revisión o denuncia de los Acuerdos con la Santa Sede no resulta una cuestión simple, y que la complejidad de las relaciones internacionales obliga a ser prudente. Amén de que las materias en ellos abordadas obligan a un consenso que, teniendo en cuenta las prospectivas demoscópicas y los programas electorales, resulta difícil pensar que se pueda alcanzar en la próxima  legislatura.

Un buen número de cuestiones sustantivas relativas al futuro de los Acuerdos con la Santa Sede se han quedado en el tintero, pero el necesario reducido espacio de este artículo aconseja dejarlas para una mejor ocasión.

José Mª Contreras Mazarío es catedrático de Derecho Eclesiástico del Estado en la Universidad Pablo de Olavide, Sevilla.